TK ogłosił wyrok. Niektóre przepisy traktatu UE niezgodne z konstytucją

Trybunał Konstytucyjny uznał przepisy Traktatu o UE uprawniające sądy krajowe do kontroli legalności powołania sędziego przez prezydenta oraz uchwał Krajowej Rady Sądownictwa ws. powołania sędziów - niezgodne z konstytucją.

Traktat o UE częściowo niezgodny z konstytucją

- Organy UE działają poza granicami kompetencji, przyznanym przez Rzeczpospolitą Polską - powiedziała prezes TK Julia Przyłębska. Trybunał orzekł tym samym o niezgodności z konstytucją wybranych przepisów traktatu o UE.

WIDEO: Trybunał Konstytucyjny zdecydował o wyższości prawa krajowego. Materiał "Wydarzeń"

- Traktat o Unii Europejskiej uprawnia lub zobowiązuje organ wykonujący prawo do odstąpienia od wykonywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub nakazuje stosować przepisy prawa niezgodnie z przepisami konstytucji, jest niezgodny z konstytucją - powiedziała sędzia. 

ZOBACZ: Julia Przyłębska: obawiam się dalszego hejtu. Czuję się osaczona

"Trybunał stwierdził, że legitymacja organów UE do stanowienia norm obowiązujących w Polsce istnieje tylko w takim zakresie, w jakim polski suweren, tzn. naród, wyraża na to zgodę. Trzeba bowiem pamiętać, że obywatele polscy, podobnie jak obywatele innych państw członkowskich, nie mają bezpośredniego wpływu na wybór członków organów Unii Europejskiej, w tym sędziów TSUE" - czytamy w wyroku TK.

Zdanie odrębne do wyroku zgłosili sędziowie Piotr Pszczółkowski i Jarosław Wrębak. - Uważam, że postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wyroku TK w tej sprawie - powiedział w uzasadnieniu swojego głosu sędzia Pszczółkowski.

O godz. 17.15 w czwartek Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok w sprawie wniosku premiera dotyczącego zasady wyższości prawa unijnego nad krajowym zapisanej w Traktacie o Unii Europejskiej. TK zakończył rozpatrywanie tej sprawy na rozprawie. 

W pełnej treści komunikatu czytamy:

- Trybunał Konstytucyjny informuje:

1. W wyroku z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21, Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Prezesa Rady Ministrów, uznał, że próba ingerencji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w polski wymiar sprawiedliwości narusza zasadę praworządności, zasadę nadrzędności Konstytucji oraz zasadę zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej. Trybunał stwierdził, że kompetencji organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą wykonywać organy, którym Polska ich nie przekazała, a stosowanie w Polsce, w oparciu o wyroki TSUE, pozakonstytucyjnych norm prawnych przed Konstytucją lub sprzecznie z Konstytucją oznacza utratę przez Polskę suwerenności prawnej.

Zdaniem TK, kształtowanie ustroju wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej należy do polskiej tożsamości konstytucyjnej. W związku z tym nigdy nie zostało ono przekazane na rzecz Unii Europejskiej i pozostaje wyłączną kompetencją polskiego prawodawcy. Ponadto, zgodnie z przepisami Konstytucji, nigdy do takiego przekazania nie może dojść. Trybunał stwierdził, że wyroki TSUE, ingerujące w ustrój polskiego sądownictwa, wkroczyły, poza kompetencjami UE, w sferę polskiej tożsamości konstytucyjnej.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. Niezgodne z Konstytucją jest działanie organów UE poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach i stanowiąca tego konsekwencję utrata przez Konstytucję cech najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, mającego pierwszeństwo obowiązywania i stosowania.

Trybunał Konstytucyjny uznał, podobnie jak w wyroku z 2005 r. o sygn. K 18/04, pod przewodnictwem ówczesnego Prezesa TK Marka Safjana, iż efektem przekazania kompetencji na rzecz UE nie może być sytuacja, w której Polska nie jest w stanie funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne. Suwerenne państwa członkowskie, przekazując Unii kompetencje dla realizacji wspólnych celów, godzą się aby prawo tworzone przez Unię Europejską działało bezpośrednio w państwach członkowskich, czyniąc w ten sposób wyłom w dotychczasowym rozumieniu suwerenności prawnej państw. Żadne z państw członkowskich nie wykonuje zatem swoich praw w sposób kategorycznie suwerenny, gdyż wykonywanie suwerennych praw przez każde państwo członkowskie musi być w pewnym sensie ograniczone zakresem kompetencji przekazanych na rzecz Unii Europejskiej. Trzeba jednak podkreślić, że Unia Europejska jako powiernik tych kompetencji musi je wykonywać z poszanowaniem tożsamości narodowej i konstytucyjnej państw członkowskich oraz w ramach zasad proporcjonalności i subsydiarności.

Rozgraniczenie pomiędzy obszarem kompetencji przekazanych, a obszarem kompetencji pozostających w wyłącznej dyspozycji państw członkowskich jest istotne także dla określenia granic działania tzw. zasady pierwszeństwa prawa UE. Jest oczywiste, że prawo to może działać w Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie art. 91 Konstytucji bezpośrednio i z pierwszeństwem przed ustawami jedynie w ramach kompetencji przekazanych, co Trybunał stwierdził już wcześniej w wyrokach o sygn.: K 18/04, K 32/09 i ostatnio w wyroku P 7/20. Dopuszczenie do stanu rzeczy, w którym Unia Europejska tworzy normy adresowane wobec Polski poza obszarem kompetencji przekazanych oraz nadawanie tym normom walorów bezpośredniości pierwszeństwa, nie tylko przed ustawami krajowymi, ale również przed Konstytucją, oznacza utratę suwerenności prawnej. Trybunał kategorycznie stwierdził, że żaden organ Rzeczpospolitej Polskiej nie może na to pozwolić.

Trybunał stwierdził, że legitymacja organów UE do stanowienia norm obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej istnieje tylko w takim zakresie, w jakim polski suweren, tzn. naród, wyraża na to zgodę, na co zwrócił już uwagę TK we wcześniej cytowanym wyroku z 11 maja 2005 r. (sygn. K 18/04). Trzeba bowiem pamiętać, że obywatele polscy, podobnie jak obywatele innych państw członkowskich, nie mają bezpośredniego wpływu na wybór członków organów Unii Europejskiej, w tym sędziów TSUE.

3. Trybunał stwierdził również niekonstytucyjność art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. W związku z powyższym, w oparciu o prawo UE, polskie sądy nie mogą pomijać przepisów Konstytucji w trakcie orzekania oraz wydawać orzeczeń na podstawie przepisów uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny lub Sejm. Ponadto TK stwierdził niekonstytucyjność art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE, w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. Oznacza to, iż sądy polskie nie mogą kontrolować legalności procedury powołania sędziego, w tym aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o przedstawieniu Prezydentowi kandydatury na urząd sędziego, odmawiając uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziego przez Prezydenta.

Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stanowi, że państwa członkowskie zobowiązują się zapewnić skuteczną ochronę prawną w dziedzinach objętych prawem Unii. Z tak sformułowanego przepisu TSUE wywodzi swoją kompetencję do orzekania w przedmiocie ustroju polskich sądów. Jednak, wśród kompetencji przekazanych przez Polskę na rzecz UE nie ma kształtowania organizacji ani ustroju sądownictwa. Nie ma też wątpliwości, że państwa członkowskie, jako suwerenne strony traktatów, określając granice kompetencji przekazywanych Unii, nie upoważniły organów Unii, ani do domniemania kompetencji, ani też do wyprowadzanie nowych kompetencji z kompetencji istniejących.

4. W nauce prawa, w oparciu o orzecznictwo TK, formułuje się niekiedy tezę, iż w przypadku stwierdzenia nieusuwalnej kolizji między prawem UE a polską Konstytucją możliwe są następujące konsekwencje: zmiana konstytucji, zmiana prawa europejskiego albo wystąpienie z UE. Twierdzenie takie można by uznać za dopuszczalne w retoryce akademickiej, natomiast w praktyce nie jest ono trafne. Przede wszystkim, kolizja nieusuwalna występuje bardzo rzadko, jeżeli w ogóle istnieje poza teorią prawa. Oczywistym zatem zachowaniem się w przypadku kolizji norm stanowionych jest wzajemny szczery dialog, co wynika z zasady lojalności i europejskiej kultury.

5. Należy na koniec przypomnieć, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, system źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej wykazuje budowę hierarchiczną. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie, takie jak TUE, znajdują się w tej hierarchii poniżej Konstytucji, która jest najwyższym prawem w polskim systemie źródeł prawa. Stanowiąc część polskiego systemu źródeł prawa od momentu ratyfikacji i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, umowa międzynarodowa musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją.

Zatem Traktat o Unii Europejskiej, jak każda umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie, stał się częścią polskiego systemu prawnego z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw i wskutek jego ratyfikacji. W hierarchii źródeł prawa Traktat o Unii Europejskiej znajduje się więc w polskim systemie prawnym poniżej Konstytucji, tak jak każda ratyfikowana umowa międzynarodowa i jak każda część polskiego systemu prawnego, musi być zgodny z Konstytucją. Weryfikacja, czy jest on zgodny z Konstytucją, w całości lub w części, należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, którego kognicja – zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji – obejmuje orzekanie w sprawach zgodność umów międzynarodowych z Konstytucją.

6. Trybunał zajmuje w polskim systemie naczelnych organów władzy publicznej rolę szczególną; stojąc na straży Konstytucji – aktu prawnego fundującego polski system normatywny, stoi na straży rudymentów bezpieczeństwa i porządku prawnego, a przez to w istocie suwerenności państwa polskiego.

Według ugruntowanego stanowiska TSUE jego orzecznictwo nie tylko rozwija, ale i współtworzy porządek prawny UE, a w konsekwencji państw członkowskich Unii, w tym Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ wszelkie prawo UE jako hierarchicznie podległe Konstytucji RP, objęte jest kognicją Trybunału, należy skonstatować, że nie tylko akty normatywne w rozumieniu określonym w orzecznictwie TSUE, ale samo to orzecznictwo, jako część porządku normatywnego UE, będzie podlegało, z punktu widzenia zgodności z najwyższym aktem prawa w Polsce

– Konstytucją RP, ocenie Trybunału.

Trybunał w duchu zasad lojalnej współpracy, dialogu, wzajemnego szacunku oraz wsparcia powstrzymuje się od wykonywania tej konstytucyjnej kompetencji. Niemniej jeżeli praktyka progresywnego aktywizmu TSUE, polegająca w szczególności na wkraczaniu w wyłączne kompetencje organów państwa polskiego, na podważaniu pozycji Konstytucji jako najwyższego rangą aktu prawnego w polskim systemie prawnym, na kwestionowaniu powszechnej mocy obowiązywania i ostateczności wyroków Trybunału, wreszcie na poddawaniu wątpliwości statusu sędziów Trybunału, nie zostanie zaniechana, Trybunał nie wyklucza, że skorzysta z rzeczonej kompetencji i podda ocenie zgodności z Konstytucją orzeczenia TSUE, włącznie z usunięciem ich z polskiego porządku prawnego.

Interpretacja TSUE "narusza zasady strukturalne"

Pytania do uczestników rozprawy kierował m.in. sędzia Piotr Pszczółkowski. Przedstawiciel premiera Marek Szydło odpowiadając na nie wskazywał, że ostatecznie to krajowy Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga o tym, czy interpretacja przyjęta przez TSUE ma moc wiążącą w kraju członkowskim wspólnoty. Jak dodał, ta interpretacja TSUE przyjęta w wyrokach kwestionowanych przez premiera narusza określone zasady strukturalne polskiej konstytucji i w obrębie polskiej władzy zwierzchniej w takim kształcie ostać się nie może. "A o tym może orzekać tylko Trybunał Konstytucyjny" - dodał Szydło. Jego zdaniem wyrok TK, o wydanie którego wnosi premier, spełniałby istotną rolę uzupełniająca i rozwijającą.

Czy to będzie wypowiedzenie Traktatu o Unii Europejskiej?

Wiceminister spraw zagranicznych Paweł Jabłoński pytany był o to, czy w przypadku podzielenia argumentów zawartych we wniosku premiera wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie będzie postrzegany jako częściowe wypowiedzenie Traktatu o Unii Europejskiej. - Będzie to pewnego rodzaju redefinicja, ale w ocenie MSZ jeżeli zapadłby wyrok zgodny z wnioskiem, ta redefinicja sprowadzałaby się przede wszystkim do potwierdzenia dotychczasowej linii orzeczniczej wspólnej dla polskiego Trybunału Konstytucyjnego, jak i dla bardzo wielu sądów konstytucyjnych bardzo wielu państw członkowskich – odparł.

ZOBACZ: Niemcy. Trybunał Konstytucyjny zajmie się pozwami, które wpłynęły w sprawie wyborów i ordynacji

Zdaniem wiceszefa MSZ, określone wyroki TSUE prowadzą do sytuacji, w której kwestionowana jest możliwość stosowania polskiej konstytucji. Pytany o ewentualność opuszczenia przez Polskę Wspólnoty, Jabłoński wskazał, że sądy w innych państwach "wprost odmawiały" stosowania niektórych wyroków TSUE, a jednocześnie "jako żywo z Unii Europejskiej nie wychodzą i takiego zamiaru nie mają".

ZOBACZ: Kryzys na granicy. Morawiecki o decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

Zastępca RPO Maciej Taborowski podkreślał z kolei, że konsekwencją wniosku premiera będzie obniżenie ochrony polskich obywateli w stosunku do standardu unijnego. "Przystąpiliśmy do organizacji międzynarodowej (…) Jest przepis traktatowy, na który się zgodziliśmy. I państwo członkowskie musi się do tego przepisu dostosować" – mówił. Zaznaczył również, że zasadniczym problemem wniosku jest to, że "nie wiadomo, co ma być przedmiotem kontroli".

Przedstawiciele Biura RPO pytani byli przez sędziego Stanisława Piotrowicza o ich zarzuty dotyczące wadliwego sposobu powoływania sędziów oraz o to, jaki przepis konstytucji łamie fakt powoływania członków KRS przez parlament. - Decydujący jest całokształt procedury, który prowadzi do tej nominacji – tłumaczył Taborowski. Dr Paweł Filipek, inny z przedstawicieli Biura, dodawał, że mowa o naruszeniu porządku konstytucyjnego, na który składają się nie tylko literalne normy konstytucji, ale także np. orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. - Rozumiem, że panowie nie jesteście w stanie wskazać konkretnego przepisu, który został złamany – ripostował Piotrowicz.

- To, że Krajowa Rada Sądownictwa jest ukształtowana, jak jest, z perspektywy kryterium unijnego mogłoby nawet funkcjonować, gdyby potem była kontrola sądowa. Ale zwiększono wpływ polityczny i usunięto kontrolę sądową – to są te czynniki, które razem powodują, że powstają wątpliwości co do abstrakcyjnej niezależności KRS. Przyczepianie się do jednego przepisu konstytucji nie ma (…) żadnego sensu, jest dużo więcej czynników, które są brane pod uwagę – mówił Taborowski.

Wniosek premiera ws. wyższości prawa unijnego nad krajowym

Przerwę w rozprawie zarządzono 30 września. Wówczas na pytania sędziów przez kilka godzin odpowiadali uczestnicy postępowania. Swoje stanowiska przedstawili oni podczas wcześniejszych terminów, odnosili się również wzajemnie do swoich przedłożeń. Trybunał rozpatruje wniosek szefa rządu w pełnym składzie pod przewodnictwem prezes TK.

Premier Mateusz Morawiecki skierował wniosek do TK po wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z początku marca odnoszącym się do możliwości kontroli przez sądy prawidłowości procesu powołania sędziego. Jak argumentowała wówczas KPRM, wniosek dotyczy kompleksowego rozstrzygnięcia kwestii kolizji norm prawa europejskiego z konstytucją oraz potwierdzenia dotychczasowego orzecznictwa w tym zakresie.

ZOBACZ: Wyrok TSUE. Prokuratura Krajowa: jest niezgodny z traktatami Unii Europejskiej

Premier zwrócił się do TK o zbadanie zgodności z konstytucją trzech przepisów Traktatu o UE - zarzuty sprowadzają się m.in. do pytania o zgodność z konstytucją zasady pierwszeństwa prawa UE oraz zasady lojalnej współpracy Unii i państw członkowskich.

Przepisy, których kontroli chce premier, w zaskarżonym rozumieniu m.in. uprawniają lub zobowiązują krajowy organ do odstąpienia od stosowania polskiej konstytucji lub nakazują stosować przepisy prawa w sposób z nią niezgodny. Jak podkreślono we wniosku, takie rozumienie przepisu budzi "daleko idące i uzasadnione wątpliwości konstytucyjne, nie znajdując żadnego potwierdzenia w tekście traktatów będących przedmiotem kontroli TK". Premier zaskarżył też m.in. normę Traktatu w rozumieniu, w którym uprawnia lub zobowiązuje organ do stosowania przepisu, który na mocy orzeczenia TK utracił moc obowiązującą.

Istotne zastrzeżenia konstytucyjne premiera budzi też przepis prawa unijnego w rozumieniu, które uprawnia sąd do kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez prezydenta oraz uchwał Krajowej Rady Sądownictwa ws. powołania sędziów.

Decyzja TSUE ws. nowelizacji ustawy o KRS

Złożenie wniosku zapowiedziano po tym, gdy TSUE odpowiadając w marcu na pytania Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, że "kolejne nowelizacje ustawy o KRS, które doprowadziły do zniesienia skutecznej kontroli sądowej rozstrzygnięć Rady o przedstawieniu prezydentowi wniosków o powołanie kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego, mogą naruszać prawo UE".

ZOBACZ: TSUE oddaliło wniosek Polski ws. przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej SN

Według TSUE, jeżeli sąd krajowy uzna, że te zmiany naruszają prawo UE, to ma obowiązek odstąpić od zastosowania tych przepisów.

Przedstawiciele Prezydenta RP, Sejmu, MSZ i Prokuratora Generalnego popierają stanowisko premiera o wyższości polskiej konstytucji nad prawem UE. Z wnioskiem szefa rządu nie zgadza się RPO.

Niezgodność z prawem UE

15 lipca TSUE orzekł, że system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Polsce nie jest zgodny z prawem UE. Dzień wcześniej TSUE zobowiązał zaś Polskę do zawieszenia stosowania przepisów dotyczących w szczególności uprawnień Izby Dyscyplinarnej SN, także w kwestiach na przykład uchylania immunitetów sędziowskich.

Z kolei 14 lipca TK po rozpatrzeniu pytania Izby Dyscyplinarnej SN orzekł, że przepis Traktatu o UE, na podstawie którego TSUE zobowiązuje państwa członkowie do stosowania środków tymczasowych w sprawie sądownictwa, jest niezgodny z Konstytucją RP.

ZOBACZ: Mateusz Morawiecki: wyrok TSUE prowadziłby hipotetycznie do bardzo głębokiego chaosu

W połowie sierpnia w odpowiedzi polskiego rządu do Komisji Europejskiej ws. Izby Dyscyplinarnej napisano zaś, że Polska będzie kontynuowała reformy wymiaru sprawiedliwości, także w obszarach odpowiedzialności sędziów. Rada Ministrów poinformowała również KE o planach likwidacji tej Izby w obecnej postaci. W początkach września KE informowała, że zdecydowała o zwróceniu się do TSUE o nałożenie kar finansowych na Polskę za nieprzestrzeganie decyzji ws. środków tymczasowych z 14 lipca.

WIDEO: Mentzen: Plan zakłada zaangażowanie Polski w konflikt